Сегодня отсутствует единое понимание и определения объектов градостроительства. Градостроительный кодекс не внес порядка в эту сферу. В нем вообще отсутствует перечень и определения объектов градостроительной деятельности. В силу чего у реально практикующих градостроителей появляется возможность и необходимость словотворчества, и эта возможность в полной мере используется даже в официальных документах. Так, например, в утверждаемых законом схемах территориального развития регионов используются следующие понятия:
• зона межрегионального сотрудничества,
• многофункциональная комплексная территориальная планировочная система,
• зона влияния многофункциональной территориальной планировочной системы,
• агломерация,
• поселение,
• город,
• предместье,
• пригороды,
• пригородная зона,
• лесопарковый пояс,
• зеленая зона.

Непонятно — как при отсутствии определения в Кодексе эти понятия появляются в местных законах при утверждении схем территориального развития регионов?

Вторая сложность заключается в том, что у всех этих объектов градостроительной деятельности нет субъекта управления, и, следовательно, любые предложения по их развитию никому не адресованы!

Это явление характерно не только для России, но и для других стран. Наиболее ярким примером нестыковки градостроительного объекта и системы управления в свое время был Западный Берлин – город, разрезанный границей двух государств. Какой ущерб это нанесло городу — известно, раны еще не заросли. Несовпадение границ реального градостроительного объекта и его системы управления всегда наносит ущерб планировочной структуре.

История формирования Санкт-Петербургской агломерации
и проблемы, связанные с градостроительным развитием Петербурга

Одновременно с развитием Петербурга формировалась его агломерация, создавались дворцово-парковые комплексы и резиденции русской аристократии – Петродворец, Ораниенбаум, Павловск, Пушкин, Гатчина. В то же время создавались промышленные комплексы – Ижорский металлургический завод, Сестрорецкий оружейный завод, Пороховые. Развивались фортификационные системы – город-крепость Кронштадт, город Шлиссельбург и многочисленные форты в Финском заливе. Это развитие продолжалось и далее – создавались портовые комплексы, железнодорожный узел, возникали дачные поселки и т.д.

Когда была Санкт-Петербургская губерния, и город Санкт-Петербург являлся её частью, проблем не было. Проблемы появились тогда, когда возникла Ленинградская область со своей системой управления и город Ленинград со своей системой управления.

Почему Советская власть так поступила? Она боялась сильной периферии и действовала по принципу «разделяй и властвуй». Этот принцип действует и сейчас. Вот почему это произошло в двух крупнейших городах – в Москве и Ленинграде. И образовались две удивительные ситуации: в едином организме был вырезан центр, «тело» отделено от «головы», и «тело» стало управляться отдельно, а «голова» отдельно.

В ленинградском случае ситуация была полегче. Над органами власти – над двумя Советами народных депутатов, над двумя Исполкомами стоял Обком КПСС. В Москве этого не было. Москвой, по существу, управлял ЦК КПСС.

Санкт-Петербургская губерния граничила с Финляндией, которая входила в состав России. Граница проходила по реке Сестре в 30 км от центра Санкт-Петербурга. Когда Финляндия отделилась от России, развиваться город мог только на юг. Вот почему Генеральный план 1936 г. называют «Ильинской юбкой».

Война с Финляндией была, в том числе, и войной за пространство развития города. Генплан 1966 года уже предполагал развитие его во всех направлениях. Городу снова была возвращена его агломерация. Хотя слово «агломерация» в советский период звучало негативно – будто это результат стихийного роста поселений. И было заменено понятием «пригородная зона», которой приписывались, в основном, природоохранные и рекреационные функции. Генеральный план 1966 года был утвержден Правительством СССР и ЦК КПСС одновременно с Проектом планировки пригородной зоны, площадью около миллиона гектаров.

Генеральный план 1966 года был иллюстрирован фильмом о взаимодействии города и пригородной зоны. Город изображался интеллигентным мужчиной в цилиндре, а пригородная зона – дородной дамой. Дело кончалось свадьбой.

После утверждения Генерального плана была создана система управления градостроительным развитием пригородной зоны. В Управлении застройки города была введена должность — Архитектор пригородной зоны, который подчинялся Главному архитектору города. Все генеральные планы городов и поселков в лесопарковом поясе разрабатывались по заданию Архитектурно-планировочного управления за счет городского бюджета. Там же выдавалось и разрешение на строительство. Я помню, наша мастерская разрабатывала генеральные планы Всеволожска, Гатчины, Токсово. На территории же пригородной зоны градостроительные проекты разрабатывались за областные деньги областными организациями, а город только согласовывал эти проекты.

Следующий Генеральный план города 1985 года разрабатывался на город и область вместе. Таково было задание Обкома партии. Он разрабатывался на базе Плана социально-экономического развития города и области, и поэтому социально-экономическая составляющая и инженерно-инфраструктурные разделы были сделаны очень основательно. Генплан тоже был утвержден Совмином и ЦК КПСС.

А потом все распалось, и этот Генплан стал никому не нужен, Области — в особенности.

В Новой Конституции Российской Федерации были зафиксированы два субъекта федерации – город Санкт-Петербург и Ленинградская область. Каждый схватил свой кусок. Последний раз я ездил с Собчаком в Москву, где мы пытались разрешить пограничные споры с областью. Ничего не получилось, получился скандал. Каждый выполнял указания Ельцина и взял на себя столько полномочий, сколько мог.

Территориальное планирование, которое держалось на государственной вертикали и административном праве, исчезло, и мы имеем то, что имеем. Появился Градостроительный кодекс, который законодательно закрепил верховенство того, чего по существу еще не создалось — местного самоуправления. Поэтому град реформа провалилась.

В 2005 году была завершена разработка нового Генерального плана Санкт-Петербурга. Мы, градостроители, сделали еще одну попытку расширить границы рассмотрения проекта, выйти за пределы границ субъекта федерации Санкт-Петербург и хотя бы дать предложения по развитию транспортной инфраструктуры на территории, прилегающей к Санкт-Петербургу. Но не тут-то было. Заказчик–город был категорически против. Новый Генплан города точно в границах субъекта федерации был утвержден Законодательным собранием Санкт-Петербурга.

Определение объекта управления

Рассмотрим конкретно исследуемый случай: управление пространственным развитием двух субъектов Российской Федерации — это управление чем? Определим это как зону взаимных интересов или зону межрегионального сотрудничества. Только в двух случаях в России один субъект федерации находится внутри другого субъекта федерации – это Санкт-Петербург и Москва, и, следовательно, зона взаимных интересов в данном случае тоже принципиально находится внутри субъекта федерации. В случае Москвы зона формирующего влияния Москвы может быть больше, чем Московская область, и выходит за ее пределы. Во всех остальных случаях зоны взаимных интересов с другими субъектами федерации, а их может быть несколько, расположены на периферии. Значит, название темы относится только к одному случаю – Санкт-Петербургу и Ленинградской области.

Итак, сосредоточимся на Санкт-Петербурге и Ленинградской области. Что такое Санкт-Петербург? Субъект федерации город Санкт-Петербург. Это город или нечто большее? Конституционно за Санкт-Петербургом закреплено понятие «город Санкт-Петербург». Однако сомнения возникают хотя бы потому, что в состав Петербурга входят такие муниципальные образования, как город Петродворец, город Пушкин, город Ломоносов, город Кронштадт, город Колпино, город Сестрорецк и город Зеленогорск. Значит, Петербург это нечто большее, чем город, это конгломерат, в который входят города и другие населенные пункты. В то же время это не агломерация, потому что часть агломерации, и значительная часть, находится на территории Ленинградской области. По минимуму, это города Гатчина, Петрокрепость, Всеволожск, Токсово, Сертолово. Таким образом, Санкт-Петербург это и не город и не агломерация, т.е. система управления не соответствует объективно существующей градостроительной сущности. Кольцевая дорога вокруг Петербурга идет то в городе, то в области. На протяжении нескольких километров она три раза пересекает границу субъекта федерации. А между тем генетически, как это описано ранее, все-таки единый территориальный комплекс.

Интересно проследить, как происходило формирование современных границ города. В 70-х годах Ленгорисполкому подчинялись: город Ленинград (его границы были меньше) и территории Петродворца, Кронштадта, Пушкина, Колпино и т.д. Количество этих пригородов постепенно увеличивалось, и в административное подчинение Ленинграда включались новые поселения: Ломоносов, Красное Село, пос. Хвойное. И только после распада Советского Союза и появления новой Конституции России Петербург вдруг стал называться городом в его современных границах.
Какие же элементы входят в состав Санкт-Петербургской агломерации? Это различные типы жилья, это и жилье центра Санкт-Петербурга, огромные районы социального жилища, элитные кварталы в городе и загородом, зоны индивидуального жилья и дач, зоны коллективных садоводств, военные городки, многофункциональные общественные центры, загородные инновационные центры образования — Гатчинский Физтех, Университет в Петродворце и различные производственные кластеры и агломерационная инфраструктура: инфраструктура автомобильного транспорта, скоростного пассажирского рельсового транспорта, железнодорожного транспорта, сортировочные, логистика, речного транспорта, портовые комплексы, морского транспорта – пассажирские терминалы и грузовые, элементы обороны, военно-морские базы, авиационные аэропорты и аэродромы, энергосистемы, ЛАЭС, система теплоэлектроцентралей, Киришский нефтеперерабатывающий завод, нефтепроводы, газопроводы, хранилища газа и хранилища нефтепродуктов, инфраструктура безопасности, МЧС, телекоммуникационные и информационные системы, крупные элементы экологического каркаса агломерации, Финский залив, Ладожское озеро, Нева, Приневская низменность, Карельский перешеек, Ордовикское плато.

Границы Петербургской агломерации можно определить по генетическому признаку: города и поселения, которые возникли после основания Петербурга и развивались под его влиянием. Это сжатая агломерация. На востоке она доходит до Петрокрепости, на юге включает Гатчину, Рождествено, на западе — Ломоносов, форд Красная горка и Серая лошадь, на севере – форд Ино, Лемболово, Матокса.
Если мы возьмем расширенную агломерацию, то эта агломерация включает пояс городов, возникших до Петербурга. — Луга, Ям, Выборг, Кексгольм, Старая Ладога, Любань. Учитывая развитие современной инфраструктуры, следует говорить о появлении городов, дополняющих Петербургскую агломерацию: Сосновый Бор (ЛАЭС), Волхов (ГЭС), Кириши (нефтеперерабатывающий завод), Усть-Луга (порт), Приморск (порт). Правильно рассматривать Санкт-Петербургскую агломерацию в ее расширенных границах.

Из той ямы, в которую мы, градостроители, попали, нас может вытащить только государство. Если захочет. Сейчас этот вопрос становится актуальным. В.В. Путин говорит о 26 агломерациях как о локомотивах инновационного развития. Господин Собянин (Москва) встречается с господином Громовым (Московская область) и пытается договориться о вопросах совместного развития города и области. Здесь бы Академии и помочь Правительству.

РЕЗЮМЕ

1. Город больше не является самодостаточным — более самодостаточна агломерация. И это общемировая тенденция.
2. Градкодекс не помогает, а мешает создать систему управления пространственным развитием для двух субъектов Российской Федерации. Ориентация Кодекса на местное самоуправление, а не на государство, в руках которого находятся и власть и деньги, привело, по существу, к провалу градостроительной реформы. Восстановление правительственной вертикали в системе управления пространственным развитием – насущная задача сегодняшнего дня.
3. Зона взаимных интересов Санкт-Петербурга и Ленинградской области — это Санкт-Петербургская агломерация.
4. Субъект федерации город Санкт-Петербург — это и не город и не агломерация. Границы Санкт-Петербургской агломерации надо определить.

Создать систему управления Санкт-Петербургской агломерацией можно тремя способами:
а) Просто объединить два субъекта федерации в один, с соответствующим изменением Конституции, и внутри этого нового субъекта создать систему управления Санкт-Петербургской агломерацией.
б) Помимо Кодекса или независимо от Кодекса, который, в основном, создает основания или условия градостроительного регулирования на уровне местного самоуправления, создать государственную вертикаль, оснащенную соответствующими нормативными актами, позволяющую регулировать процесс градостроительного развития на уровне агломерации, и основную тяжесть управления агломерациями возложить на федеральные округа или Минрегионразвитие.
в) Почти ничего не менять в системе управления градостроительным развитием. Внести минимальные поправки в Градостроительный Кодекс. Создать систему документов для двух субъектов Российской Федерации. Сформировать согласительную комиссию, которая будет заниматься управлением агломерацией. Это – третий путь, который более подробно изложен в данной работе.